სტატია
ჟენევის დისკუსიების აღქმა - ხედვა საქართველოდან
20:41 / 16.08.2021
სამხრეთ კავკასიაში უსაფრთხოებისა და სტაბილურობის თაობაზე ჟენევის დისკუსიები ერთადერთი ფორმატია, სადაც საქართველოს წინაშე არსებული გადაუჭრელი კონფლიქტების მოგვარებაზე მსჯელობენ.
დისკუსიების ფორმატში ჩართულია რამდენიმე მხარე, რომელთა თითოეული მათგანი თავისებურად განმარტავს საკუთარ და სხვა მონაწილეთა სტატუსებს ამ ფორმატში.
წინაისტორია
დამოუკიდებელი საქართველოს რეალობაში ჟენევის მოლაპარაკებებს ამჟამინდელი ფორმატისგან განსხვავებული სხვა ფორმატიც არსებობდა. ქართულ–აფხაზური შეიარაღებული დაპირისპირების შემდეგ, 1993 წლის ნოემბრიდან ჟენევაში მუშაობა დაიწყო მოლაპარაკებების მრავალრაუნდიანმა პროცესმა. იმ დროს მე ჰუმანიტარულ საკითხებზე მომუშავე ჯგუფის წევრი ვიყავი - მე ვახორციელებდი სამხედრო ტყვეებისა და უგზოუკვლოდ დაკარგულთა საკითხების მომზადებას ქართული მხარისთვის. მაშინ მოლაპარაკებებში ჩართულმა მხარეებმა მივაღწიეთ შეთანხმებას და ორიოდე კვირის თავზე, დეკემბერში, მოვახერხეთ რამოდენიმე ათეული სამხედრო ტყვისა და მძევლის უპირობოდ გათავისუფლება.
1993 წელს დაწყებული ფორმატი საკმაოდ ეფექტური გამოდგა. სხვა შედეგებიც მალე გამოჩნდა. ერთი თვის შემდეგ (1994 წლის იანვარში) ჟენევაში მომზადდა "კომუნიკე ქართული და აფხაზური მხარეების მოლაპარაკებების თაობაზე", ხოლო აპრილში (ხუთი თვის თავზე) მოსკოვში გაფორმდა ოთხმხრივი შეთანხმება „ლტოლვილთა და დევნილთა ნებაყოფლობითი დაბრუნების თაობაზე". 14 მაისს ხელი მოეწერა "შეთანხმებას ცეცხლის შეწყვეტისა და ძალების დაშორიშორების შესახებ". ამ ჩამონათვალს იმის საჩვენებლად გთავაზობთ, რომ ექვს თვეში შესაძლებელი გახდა შეთანხმება მთელ რიგ სტრატეგიული მნიშვნელობის საკითხებზე. ჟენევის დღევანდელი მოლაპარაკებების ეფექტურობა არსებითად შორსაა 1994 წლის მოლაპარაკებების ეფექტურობისგან.
ახალი ჟენევა
ჟენევის ახალი მოლაპარაკებების პირველი რაუნდი ჩატარდა 2008 წლის 15 ოქტომბერს, საქართველო-რუსეთის აგვისტოს ომიდან ორი თვის შემდეგ. ფორმატის ფარგლებში ორი ჯგუფი მუშაობს: პირველი განიხილავს უსაფრთხოებისა და სტაბილურობის თემას აფხაზეთისა და სამხრეთ ოსეთის ტერიტორიებზე, მეორე ჯგუფი კი კი ჰუმანიტარულ საკითხებზე მუშაობს. ფორმატის შექმნიდან 13 წლის თავზე, დისკუსიები, ჯერ კიდევ, მონაწილეთა სტატუსის განსაზღვრას ეხება. რათა მოლაპარაკებები არ ჩაშლილიყო, გადაწყდა, რომ არ განსაზღვრულიყო მოლაპარაკებების მხარეები. ქართული პოზიციის პრიზმიდან მომლაპარაკებელთა შემადგენლობა ასე გამოიყურება: დისკუსიებში მონაწილეობს ორი მხარე - საქართველო და რუსეთი; აფხაზური და სამხრეთ ოსური მხარეები წარმოდგენილნი არიან როგორც ქართულ, ასევე რუსულ ჯგუფებში (თბილისს ჟენევაში ჩაყავს აფხაზეთის ავტონომიური რესპუბლიკისა და დევნილობაში მყოფი სამხრეთ ოსეთის დროებითი ადმინისტრაციის წარმომადგენლები). საქართველოსთვის ჟენევის მოლაპარაკებები წარმოადგენს საქართველო-რუსეთის კონფლიქტის მოგვარების პლატფორმას. რუსეთი თავს არ მიიჩნევს კონფლიქტის მხარედ - იგი ცნობს მხოლოდ ქართულ-აფხაზურ და ქართულ-ოსურ კონფლიქტებს. აფხაზური და ოსური მხარეები ხედავენ თავიანთ კონფლიქტებს მხოლოდ ქართულ მხარესთან, ხოლო რუსეთს საკუთარი უსაფრთხოების გარანტად აღიქვამენ.
განმარტებების ასეთი შეუსაბამობა ართულებს მოლაპარაკებებს, ამიტომ ჟენევის მოლაპარაკებების პრაქტიკაში დადგენილია ნეიტრალური სახელები - მონაწილეები თბილისიდან, სოხუმიდან, ცხინვალიდან, მოსკოვიდან (ანუ კონფლიქტში მონაწილე მხარეების პოლიტიკური ცენტრების წარმომადგენლები). შეერთებული შტატები და თანათავმჯდომარეები (გაერო, ეუთო, ევროკავშირი), რომლებიც ასევე მონაწილეობენ დისკუსიებში, ცდილობენ თავიანთ განცხადებებსა და რიტორიკაში არ მოაქციონ კონფლიქტები ჩარჩოებში, რის გამოც, როგორც პლატფორმას აქვს ბუნდოვანი სახელი, ისე მისი იშვიათი გადაწყვეტილებებიც ფართო ინტერპრეტაციის საშუალებას იძლევა. 2008 წლის ოქტომბრიდან 2021 წლის მარტამდე სულ მოლაპარაკებების 52 რაუნდი გაიმართა. მთელი ამ ხნის განმავლობაში, ერთი ხელმოწერილი დოკუმენტიც არ მიღებულა. ძალის გამოუყენებლობის შესახებ ნახევარგვერდიან ტექსტზე მუშაობა უკვე მე–13 წელია მიმდინარეობს. ეს ტექსტი მიღებული უნდა იქნას მოლაპარაკებების პროცესის ყველა მონაწილის მიერ საერთო პლენარულ სხდომაზე, რომელიც ჯერ არ ჩატარებულა. ამ წლების განმავლობაში მხარეები ვერ შეთანხმდნენ დეტალებზე - თუ ვის და რა სტატუსით შეუძლია ხელი მოაწეროს დოკუმენტს.
პირველ წლებში (2008 – 2012) მოლაპარაკებების პროცესი დაძაბული იყო. დისკუსიები მიმდინარეობდა მწვავე პოლიტიკური კონტექსტის ფონზე. საკითხები განიხილებოდა მკვეთრი და კატეგორიული ტონით. 2012 წელს, საქართველოში ხელისუფლების შეცვლის შემდეგ, ჟენევის დისკუსიებისთვის მეორე სუნთქვა გაიხსნა. გამოჩნდა დინამიკა, დაიწყო აქტიური მუშაობა ძალის გამოუყენებლობის შესახებ დოკუმენტის ტექსტზე. გაუმჯობესდა სამუშაო კონსტრუქციული პროცესი. თუმცა 2016 წელს, კოალიცია "ქართული ოცნების" დაშლის შემდეგ, ჟენევის დისკუსიებმა მდორე ხასიათი შეიძინა. ძალის გამოუყენებლობის შესახებ ტექსტი ვერ შეიქმნა, მიუხედავად იმისა, რომ 2009 წლის სექტემბერში მხარეები შეთანხმდნენ, რომ მოამზადებდნენ მას. 2016 წლის ბოლოსთვის მხარეები ტექსტის საბოლოო ფორმულირებას მიუახლოვდნენ, თუმცა 2017 წლის დასარულისთვის ნათელი გახდა, რომ მხარეები სანუკვარი ტექსტის შეთანხმებას ვერ მოახერხებდნენ, რუსეთისა და საქართველოს ურთიერთგამომრიცხავი პოზიციების გამო. 2018 წლის მარტში, ჟენევის კონსულტაციების 43-ე რაუნდზე, მოლაპარაკებების ფორმატის თანათავმჯდომარეების მოლოდინის საწინააღმდეგოდ, მხარეებმა ვერ მიიღეს კონსესუსზე და კომპრომისზე დაფუძნებული ერთობლივი ტექსტი ძალის არგამოყენების შესახებ. დღეს ეს ტექსტი იმავე ემბრიონულ მდგომარეობაშია, როგორიც იყო 2012 წელს.
საჭიროა თუ არა ჟენევის მოლაპარაკებები?
დროდადრო მსგავსი კითხვა ისმის სხვადასხვა აქტორების მხრიდან. მე ვფიქრობ, რომ მიუხედავად პროცესის მდორედ მიმდინარეობისა, სულ არაფრის ქონას, ჯობს ასეთი "ჟენევა" მაინც გვქონდეს. ეს არის სარკე, რომელიც ჩვენს სახეს გვაჩვენებს. თუ ეს სარკე უსიამოვნო სურათს იძლევა, ამაში ბრალი არა სარკეს, არამედ ჩვენ მიგვიძღვის. ჟენევის გარეშე ძნელი იქნებოდა იმის დადგენა, თუ სად ვართ. აშკარაა, რომ ჩიხში ვართ. რომ არა ჟენევის დისკუსიები, ვიტყოდით, რომ შედეგს ვერ მივაღწიეთ, რადგან არ არსებობს შესაბამისი ფორმატი. აი, არსებობს ფორმატი, მაგრამ შედეგი მაინც არ დგება. უფრო დეტალურად იმის თაობაზე, თუ რა პოტენციალი აქვს ჟენევის მოლაპარაკებებს და რისი გაკეთება შეიძლებოდა და, ჯერ კიდევ, შეიძლება მის ფარგლებში, შეგიძლიათ იხილოთ ჩემს წიგნში "ხედვა. კონფლიქტები საქართველოში 2012-2016".
რა მოგვცა ჟენევის დისკუსიებმა?
მიუხედავად გაჭიანურებული ხასიათისა, ჟენევის ფორმატს უცილობლად აქვს დადებითი მხარეებიც. მის ფარგლებში შეიქმნა ინციდენტების პრევენციისა და მათზე რეაგირების მექანიზმი (IPRM) - მასში მონაწილეობენ ადგილობრივი ხელისუფლებისა და საერთაშორისო ორგანიზაციების წარმომადგენლები. ეს უსაფრთხოების ფორმატია ლოკალურ დონეზე. IPRM– ის წყალობით, ბოლო 13 წლის განმავლობაში პირობითი მშვიდობა შენარჩუნებულია და შეუქცევადი ხასიათის პროვოკაციებს ადგილი არ ქონია. IPRM მუშაობს ორივე (აფხაზური და სამხრეთ ოსური) მხარის მიმართულებით. მიღწეულია შეთანხმება, რომ შეხვედრები რეგულარულად ტარდებოდეს გალში და ერგნეთში. დღეს გალის შეხვედრები დროებით შეჩერებულია, ერგნეთის შეხვედრები კი რეგულარულად ტარდება.
ლტოლვილები და რეზოლუცია
კონფლიქტის მოგვარების ერთ-ერთი ყველაზე მნიშვნელოვანი მხარეა აფხაზეთიდან და სამხრეთ ოსეთიდან დევნილთა და იძულებით გადაადგილებულ პირთა ბედი. მათი ნებაყოფლობითი, უსაფრთხო და სამშობლოში ღირსეული დაბრუნების უფლების რეალიზაცია ქართული მხარის დღის წესრიგის განუყოფელი ნაწილია. ჟენევის მოლაპარაკებების სამი მთავარი თემიდან იძულებით გადაადგილებულ პირთა დაბრუნება ერთ–ერთი მნიშვნელოვანი საკითხია, ძალის არგამოყენებისა და უსაფრთხოების საერთაშორისო მექანიზმების შემუშავების საკითხებთან ერთად. სამწუხაროდ, ბოლო რამდენიმე წლის განმავლობაში ჟენევაში ჰუმანიტარულ საკითხებზე დისკუსიები პარალიზებულია. ეს დაკავშირებულია გაეროს გენერალური ასამბლეის რეზოლუციასთან „დევნილთა დაბრუნების შესახებ, რომლებმაც დატოვეს აფხაზეთისა და სამხრეთ ოსეთის ტერიტორიები". ამ რეზოლუციას საქართველო ყოველი წლის ივნისში გაეროს გენერალურ ასამბლეას წარუდგენს განსახილველად. ახლახანს, 2021 წლის 16 ივნისს, გენერალურმა ასამბლეამ მორიგ ჯერზე მიიღო საქართველოს მიერ ინიცირებული რეზოლუცია. ეს მოვლენა ყოველთვის იწვევს ემოციების მოზღვავებას ჟენევის მოედანზე. როგორც კი დევნილების დაბრუნების თემის განხილვა იწყება, აფხაზი, ოსი და რუსი მონაწილეები ტოვებენ შეხვედრის ოთახს. შესაბამისად, ჟენევაში ეს მნიშვნელოვანი თემა არსებითი განხილვების მიღმა რჩება. დღეს ჟენევის მოლაპარაკებები ერთადერთი ფორმატია, რომელზეც მუდმივ საცხოვრებელ ადგილებში დევნილთა დაბრუნების საკითხები ფორმალურად მაინც დგება. ჟენევა არის ზუსტად ის ფორუმი, სადაც საკითხი უნდა განიხილებოდეს პრაქტიკულ ჭრილში (სწორედ ჟენევის ფორმატს მიმართავს გაეროს გენერალური ასამბლეის რეზოლუცია რეკომენდაციით, იზრუნოს ლტოლვილთა დაბრუნების და პროცესის განხორციელების პრაქტიკულ ასპექტებზე).
არ სურთ რა, რომ ჟენევაში განიხილებოდეს დევნილთა დაბრუნების საკითხები, რუს, აფხაზ და ოს მონაწილეებს არგუმენტად მოჰყავთ, რომ ეს რეზოლუცია ყოველწლიურად ისედაც გამოდის განსახილველად გაეროს გენერალურ ასამბლეაზე. მათი აზრით, ან უნდა მოიხსნას ეს საკითხი გენერალური ასამბლეის დღის წესრიგიდან, ან ცხინვალისა და სოხუმის წარმომადგენლები უნდა იყვნენ მიწვეულნი გენერალური ასამბლეის სხდომებზე, ან საერთოდ არ უნდა განიხილებოდეს ეს საკითხი ჟენევაში. შეიქმნა ჩიხური ვითარება, საიდანაც გამოსავლის მოძებნა მხოლოდ ქართული მხარის ინტერესებშია.
მომავლის პროგნოზები
რა მოხდება მას შემდეგ, რაც ჟენევის დღის წესრიგი საბოლოოდ დადგინდება, შემდეგ კი ამოიწურება? არსებობს ორი ვარიანტი: ფორმატი ან შეწყვეტს არსებობას, ან ის გადავა სხვა საკითხების განხილვაზე, რომელთა განხილვასაც ახლა, აზრი არ აქვს. მეტად სავარაუდოა მეორე ვარიანტი. ისტორიაში მსგავსი მაგალითები არსებობს. როდესაც შერეულმა საკონტროლო კომისიამ (შსკ), რომელიც 1992 წელს შეიქმნა ”ქართულ-ოსური კონფლიქტის მშვიდობიანი გზით მოგვარების პრინციპების შესახებ” ფარგლებში, შეასრულა თავისი ამოცანა (უზრუნველყო შეიარაღებული ძალების გაყვანა და უსაფრთხოების დამყარება საომარი მოქმედებების ზონაში), და შემდგომ დაიწყო სამხრეთ ოსეთის სტატუსის განსაზღვრა და გარკვეულ წარმატებებსაც მიაღწია ამ მიმართულებით (2000 წლისთვის მხარეები შეთანხმდნენ შუალედურ ტექსტზე).
რაც შეეხება ჟენევის დისკუსიების ამჟამინდელ მდორე მიმდინარეობას, ჩნდება კითხვა - რამდენ ხანს შეიძლება გაგრძელდეს ეს? როგორც ჩანს, ასეთი შენელებული მდგომარეობა ყველა მხარეს აწყობს. ყველა შეეჩვია გაურკვეველ სტატუსს, და იმის შიშით, რომ რაიმე ქმედება გამოაცოცხლებს ხავსით დაფარულ ფორმატს, არავინ ცდილობს დადგენილი წესრიგის შეცვლას. რაც არ უნდა იყოს, ჟენევის ფორმატი უნდა გაგრძელდეს, ამასთან, არაფერი უშლის ხელს დამატებითი პლატფორმის შექმნას დიალოგისთვის. ამ საკითხში დაბრკოლებას ქმნის საქართველოს შიში. ნებისმიერი გამოთქმული იდეა ხდება დაპირისპირების, და არა განხილვის მიზეზი. ამასობაში, საქართველოს შეუძლია, გადახედოს თავის პოლიტიკას და უფრო თამამად შეასრულოს გადაწყვეტილებები. მსოფლიო გლობალური კონტექსტის გათვალისწინებით, მოსალოდნელია, რომ დასავლური ინსტიტუტები მხარს დაუჭერენ საქართველოს აფხაზურ და სამხრეთ ოსურ მხარეებთან საერთო ენის გამონახვაში.
პაატა ზაქარეიშვილი
Восприятие Женевских дискуссий. Видение из Грузии
Название
Женевские дискуссии по безопасности и стабильности на Южном Кавказе – единственный переговорный формат по урегулированию стоящих перед Грузией нерешенных конфликтов. В них участвуют несколько сторон, каждая из которых по-своему интерпретирует свой статус и статусы других участников. Для Грузии Женевские дискуссии – площадка для решения грузино-российского конфликта. Россия не считает себя стороной конфликта – она признает только грузино-абхазский и грузино-осетинский конфликты. Абхазская и осетинская стороны видят свои конфликты с грузинской стороной, при этом воспринимают Россию как гаранта безопасности. Такое расхождение в определениях затрудняет переговоры, поэтому на практике устоялись нейтральные названия – участники из Тбилиси, Сухуми, Цхинвали, Москвы (то есть представители политических центров сторон, вовлеченных в конфликт). США и сопредседатели (ООН, ОБСЕ, ЕС), которые также участвуют в дискуссиях, стараются в своих заявлениях и риторике не очерчивать рамки конфликтов, поэтому платформа и имеет такое, несколько расплывчатое название.
Предыстория
В грузинском контексте Женевские переговоры, кроме нынешнего, имели в своей истории и другой формат. 30 ноября 1993 года в Женеве был проведен первый раунд переговоров после грузино-абхазского вооруженного противостояния. В то время я был в составе группы по гуманитарным вопросам – мы занимались обменом военнопленных. От итогов переговоров зависела судьба пленных. Переговорщикам удалось договориться – и уже через пару недель, в декабре, мы обменялись военнопленными.
Начатый формат продолжил работу довольно активно. Вскоре появились и другие результаты переговоров. Через месяц (в январе 1994 года) в Женеве подготовили «Коммюнике о втором раунде переговоров между грузинской и абхазской сторонами». В апреле (через пять месяцев) в Москве оформили «Четырехстороннее соглашение о мерах по добровольному возвращению беженцев и перемещенных лиц», а 14 мая подписали «Соглашение о прекращении огня и разъединении сил». Я привожу эти данные, чтобы показать, что за шесть месяцев удалось договориться по целому ряду вопросов. Сегодняшние женевские переговоры далеки от переговоров образца 1994 года.
Новая Женева
Первый раунд новых Женевских дискуссий прошел 15 октября 2008 года, через два месяца после августовской грузино-российской войны. Сейчас в рамках формата работают две группы: одна обсуждает тему безопасности и стабильности в Абхазии и Южной Осетии, другая занимается гуманитарными вопросами. Обсуждение в основном сводится к определению статуса участников. Чтобы не сорвать переговоры, было решено оставить его неопределенным. Сейчас расклад через призму грузинской позиции выглядит следующим образом: в дискуссиях участвуют две стороны – Грузия и Россия; и в грузинской группе, и в российской представлены абхазская и югоосетинская стороны (Тбилиси привозит в Женеву представителей Автономной республики Абхазии и временной администрации Южной Осетии в изгнании). Всего с октября 2008 года по март 2021 года прошло 52 раунда переговоров. За все это время не было достигнуто ни одного подписанного документа. Работа над текстом о неприменении силы идет уже 13-й год. Его должны принять все участники переговорного процесса во время общего пленарного заседания – которое до сих пор не проведено. За 13 лет стороны не смогли согласовать детали – кто может подписать документ и в каком статусе.
Степень активности Женевских дискуссий в разные годы
2008 – 2012 - В эти годы переговорный процесс шел в идеологически напряженном режиме. Дискуссии велись на фоне горячего политического контекста. Страсти были накалены, вопросы обсуждались в резкой и категоричной тональности.
2012 – 2016 - После того, как в 2012 году в Грузии сменилась власть, Женевские дискуссии получили второе дыхание. Появилась динамика, пошла активная работа над текстом документа о неприменение силы. Наладился рабочий конструктивный процесс.
2017 – 2021 - После распада коалиции «Грузинская мечта» в 2016 году Женевские дискуссии приобрели вялотекущее характер. Не было доведено до ума текст о неприменении силы, хотя стороны еще в сентябре 2009 года условились, что подготовят его. К концу 2016 года приблизились к его окончательной форме. К началу 2018 года все труды подготовки соответствующего текста оказались тщетными. К сожалению, в марте 2018 года, на 43 раунде женевских консультаций, вопреки ожиданиям участникам не удалось принять совместный текст о неприменении силы. Сегодня этот текст находится в такой же зародышевое состояние, в которой он был к 2012 году.
Нужны ли Женевские переговоры?
Время от времени разными акторами подобный вопрос поднимается. Несмотря на вялое течение процесса, считаю, все же лучше иметь хоть такую «Женеву», чем никакую. Это зеркало, которое нас отражает. Если оно выдает неприятную картину, виновато не зеркало, а мы. Без Женевы было бы сложно определить, где мы находимся. Сейчас же видно, что мы в тупике. Не будь женевских дискуссий, мы бы говорили – мол, не достигаем результата, потому что нет подходящего формата. Но вот есть формат, а результатов нет. Более детально о том, какой потенциал есть у Женевских переговоров и что можно было бы сделать, я рассказываю в своей книге «Видение. Конфликты в Грузии. 2012-2016»
Что дали Женевские дискуссии?
Несмотря на затянувшийся характер, Женевский формат имеет плюсы. В его рамках был создан Механизм по предотвращению и реагирования на инциденты (МПРИ)– в нем участвуют местные власти и международные организации. Это один из форматов безопасности на локальном уровне. Благодаря МПРИ последние 13 лет сохраняется мир и не происходят серьезные провокаций. МПРИ работает по обоим направлениям – абхазскому и югоосетинскому. Было обговорено, что встречи будут регулярно проходить в Гали и Эргнети. Сегодня гальские встречи приостановлены, эргнетские проходят с грехом пополам.
Беженцы и резолюция
Один из важнейших аспектов разрешения конфлик¬та – судьба беженцев и внутренне перемещенных лиц (ВПЛ) из Абхазии и Южной Осетии. Реализация их права на добровольное, безопасное и достойное возвращение домой – неотъемлемая часть повестки дня грузинской стороны, однако, большей частью это задача будуще¬го. Возвращение внутренне перемещенных лиц – одна из трех основных тем, обсуждаемых на Женевских пе-реговорах, наряду с вопросами неприменения силы и механизмами международной безопасности. К сожалению, обсуждение гуманитарных вопросов в Женеве последние несколько лет заблокировано. Это связано с «Резолюцией о возвращении беженцев, покинувших территории Абхазии и Южной Осетии», которую Грузия в июне каждого года выносит на рассмотрение Генеральной ассамблеи ООН. Недавно, 16 июня 2021 года, Генассамблея в очередной раз приняла резолюцию. Это событие всегда вызывает всплеск эмоций на женевской площадке. Как только начинается обсуждение этой темы, абхазские, осетинские и российские участники покидают зал заседания. Это клю¬чевая тема для грузинской стороны, однако существен¬ных разговоров на эту тему, по сути, не ведется. Сегодня Женевские переговоры – единственный формат, на котором вопрос о возвращении ВПЛ в места их постоянного проживания хотя бы формально поднимается. Женева – как раз тот форум, где вопрос должен обсуждаться в практическом разрезе (именно к Женевским переговорам обращается резолюция Гене¬ральной Ассамблеи ООН с рекомендацией позаботиться о практическом аспекте возвращения беженцев и импле¬ментации процесса). Нежелание обсуждать в Женеве вопрос возвраще¬ния ВПЛ российские, абхазские и осетинские участники аргументируют тем, что данная резолюция и так ежегод¬но выносится на рассмотрение Генеральной Ассамблеи ООН. По их мнению, следует либо снять вопрос с повестки дня Ге¬нассамблеи, либо пригласить представителей Цхинвали и Сухуми на заседания Генассамблеи, либо вовсе не об¬суждать вопрос в Женеве. Сложилась тупиковая ситуация – найти выход из нее в интересах лишь грузинской стороны.
Прогнозы на будущее
Что будет после того, как повестка дня в Женеве будет наконец-то определена и затем исчерпана? Есть два варианта: формат либо прекратит существование, либо переключится на другие вопросы (которые сейчас, по мнению участников, нет смысла обсуждать). Второй вариант вполне вероятен. В истории есть подобные примеры. Когда Смешанная контрольная комиссия (СКК), созданная в 1992 году в рамках «Соглашения о принципах мирного урегулирования грузино-осетинского конфликта» (24 июня 1992 год), выполнила свою задачу (она обеспечивала вывод вооруженных формирований и безопасность в зоне соприкосновения), то приступила к определению статуса Южной Осетии и добилась в этом некоторых успехов (к 2000 году был согласован промежуточный текст). Что касается сегодняшнего вялого течения Женевских дискуссий, то встает вопрос – как долго оно может продолжаться? Похоже, такое подвешенное состояние всех устраивает. Видимо, все свыклись с неопределенным статусом, никто не пытается менять сложившийся уклад, боясь, что любое действие всколыхнет покрывшийся мхом формат. Чтобы то ни было, Женевский формат должен продолжаться, при этом ничего не мешает иметь дополнительную площадку для диалога. Однако тут преграду создают опасения Грузии. Проблема в том, что все внутренние страхи не проговариваются обществом, любая высказанная идея становится поводом для конфронтации, а не для дискуссии. Между тем, Грузия могла бы пересмотреть политику и более смело проводить решения. Учитывая мировой глобальный контекст, можно ожидать, что западные институты поддержат Грузию в желании найти общий язык с абхазской и юго-осетинской сторонами.
Паата Закареишвили
Geneva international discussions – the view from Georgia
By Paata Zakareishvili
The title
Geneva international discussions (GID) on security and stability in the South Caucasus are currently the only multilateral format to address the problem of frozen conflicts in Georgia. GID involves several parties and each of them has a different interpretation of its role and status in the process and that of other participants. Tbilisi claims that it is in conflict only with Russia and views GID as a platform for the two countries to resolve their differences. Russia, for its part, insists that Georgia has conflicts with Abkhazia and South Ossetia and denies that it plays any part in them, trying to present itself as a neutral mediator. Sukhumi and Tskhinvali both see their conflicts with the Georgian side and view Russia as a security guarantor. This divergence of views is a major stumbling block to the negotiations. For this reason, GID participants use neutral names when they meet in Geneva – a participant from Tbilisi, Sukhumi, Tskhinvali and Moscow (i.e. representatives of the political centers of the conflicting parties). GID is co-chaired by USA, UN, OSCE and EU. The co-chairs take part in the discussions, trying to choose the wording of their statements carefully in order to avoid defining the conflicts in clear terms. That is why the platform was deliberately given a somewhat vague title.
The background
In the Georgian context, GID had a different format in the past, unlike the current one. The first round of peace talks in the wake of the Abkhaz-Georgian armed conflict took place in Geneva on 30 November 1993. I was a member of the group responsible for humanitarian issues at the time – our task was to negotiate the exchange of POWs. Many lives depended on the outcome of the talks. The negotiations were successful and a couple of weeks later, in December, Sukhumi and Tbilisi exchanged POWs. This format continued to work quite efficiently. The early success led to more successes down the road. A communiqué was issued in Geneva a month later (in January 1994) reaffirming the commitment of the parties to hold the second round of the Abkhaz-Georgian talks. A four-party agreement was signed in Moscow in April (five months later) on measures to ensure a voluntary return of IDPs and refugees, and an agreement on ceasefire and separation of forces was signed in the Russian capital on 14 May. I recall these events to show that the parties managed to resolve a whole range of issues in just six months. But the current GID is a far cry from the 1994 negotiations.
The new Geneva
The first round of the new Geneva discussions, known as GID at present, took place on 15 October 2008, two months after the end of the August 2008 Russian-Georgian war. Two groups are involved in the current GID format: one deals with security and stability in Abkhazia and South Ossetia, the other is responsible for humanitarian problems. The most contentious issue at the discussions is the status of participants. In order not to undermine the process, the status is deliberately left undefined. Viewed through the prism of Tbilisi, there are only two sides at GID – Russia and Georgia. Interestingly, the Georgian and Russian delegations both include representatives from Abkhazia and South Ossetia (namely, there are officials from the government- in-exile of the Autonomous Republic of Abkhazia and the exiled temporary administration of South Ossetia in the Georgian delegation).
On the whole, 52 rounds of GID were held from October 2008 to March 2021 – not a single agreement was reached in this period. The text of a non-use-of-force agreement, which has been on the table for the last 13 years, has not been agreed yet. The agreement should be approved by all GID participants at a general plenary session – but that session was never convened. Despite 13 years of hard work, the parties are still unable to decide who and in what capacity should sign the document.
The intensity of the Geneva discussions in different periods
2008 – 2012
The negotiations process was ideologically tense in this period. Discussions were held amid the complicated and challenging political context. Tempers flared at the negotiation table and harsh words were exchanged.
2012 – 2016
The change of government in Georgia in 2012 gave GID a new lease of life. The process became more dynamic and constructive, and greater efforts were made towards a non-use-of-force agreement.
2017 – 2021
After the Georgian Dream coalition fell apart in 2016 the Geneva discussions gradually lost momentum. Although the parties pledged as early as in September 2009 to finalize the text of the non-use-of-force agreement, the goal was not achieved. At the end of 2016 the parties seemed to get closer to the final version of the document but even two years later, at the beginning of 2018, there was still no visible progress. Unfortunately, at the 43rd round of GID in March 2018 the parties were again unable to reach the agreement on not using force or threat of force despite prior hopes and expectations. Today the goal is as far from completion as it was in 2012.
Do we need the Geneva discussions?
This question is asked in some quarters every now and then. Despite the lack of progress, I think that this kind of “slow-moving Geneva” is better than no “Geneva” at all. It is a “mirror” that allows us to look at ourselves. If we don’t like what we see, the “mirror” is not at fault – only we are. It would be hard to understand where we are now without “Geneva”. “Geneva” lets us see that we are in a deadlock. If there was no “Geneva”, we would blame the lack of progress on the absence of a suitable format. But we do have the format – we just don’t have the results. My book “The Vision: Conflicts in Georgia, 2012-2016” provides a deeper insight into the potential of the Geneva format and what could be done.
What did we get from the Geneva discussions?
Although the process is rather protracted, GID has some positive aspects. The Incident Prevention and Response Mechanism (IPRM), which requires the engagement of local authorities and international organizations, was created right within this format. It can be seen as one of the instruments of local-level security. It is IPRM that helped ensure peace and stability, and avoid serious provocations, in the last 13 years. IPRM works in two directions – Abkhazian and South Ossetian. Under an initial agreement, IPRM meetings were supposed to take place on a regular basis in Gali and Ergneti. Today, Gali meetings are actually suspended, while meetings in Ergneti are barely held.
The refugees and the resolution
One of the key aspects of the conflict settlement is the problem of refugees and internally displaced persons (IDPs) from Abkhazia and South Ossetia. Their right for safe and dignified return to their homes has always been at the top of the Georgian political agenda. It is clear, however, that the goal can hardly be achieved anytime soon. The repatriation of refugees and IDPs is one of the three major GID themes, along with the commitment to abstain from the use of force or threat of force and international security mechanisms. Regrettably, humanitarian issues have been blocked in GID in recent times. The reason is the UN resolution on the return of Georgian refugees to Abkhazia and South Ossetia that Georgia tables at UN General Assembly every June. The latest resolution was adopted by UNGA on 16 June 2021. Every resolution sets the sparks flying in Geneva. Once the Georgian side raises the topic for discussion, the Abkhazian, Ossetian and Russian representatives walk out in protest. Although it is a central issue for Tbilisi, it is barely discussed today. GID is currently the only format to include, at least formally, the return of refugees in its agenda. GID is the most appropriate forum to discuss practical aspects of the problem (UNGA resolutions make explicit reference to GID with a recommendation to address practical aspects of the return of refugees and implementation of the process). The Abkhazian, Ossetian and Russian participants argue that it makes no sense to discuss the issue in Geneva, as long as UN adopts a respective resolution every year. In their opinion, either the return of refugees should be excluded from UNGA agenda or Sukhumi and Tskhinvali representatives should be invited to UN or the issue should not be discussed in Geneva at all. So the negotiations seem to have reached an impasse and it is only in the Georgian side’s interest to find a way out.
Projections for the future
What will happen after GID agenda is finally agreed and eventually fulfilled? There are two possible outcomes: the format will be either disbanded or reconfigured to deal with other issues (which the participants consider unworthy to debate at present). The second projection seems quite plausible. History knows a few such precedents. After the Joint Control Commission (JCC) created in 1992 under the agreement on the principles of peaceful settlement of the Georgian-Ossetian conflict (24 June 1992) exhausted its mission (to ensure the separation of forces and security in the conflict zone), it took on a new task – to define the status of South Ossetia – and even made some success (an interim document was agreed in 2000).
As to the current “lame” GID format, the question is how long it could continue? The process is apparently in limbo but no one seems much concerned. All participants seem to have got used to the uncertain status-quo and have little appetite for change, being afraid that any movement can stir up the “stagnant pool”. Anyway, the GID format should go on. However, it does not rule out the possibility of creating an additional platform for dialogue to complement, not substitute for, the current one. However, the Georgian side’s worries make it hard to achieve. The problem is that the Georgian public is reluctant to talk about their inner fears openly. Any new idea triggers tensions and confrontation, not discussion. But Tbilisi could rethink its policy and make bolder decisions. In the current global context, western institutions may well support any Georgian initiative to mend fences with Sukhumi and Tskhinvali.
წინაისტორია
1993 წელს დაწყებული ფორმატი საკმაოდ ეფექტური გამოდგა. სხვა შედეგებიც მალე გამოჩნდა. ერთი თვის შემდეგ (1994 წლის იანვარში) ჟენევაში მომზადდა "კომუნიკე ქართული და აფხაზური მხარეების მოლაპარაკებების თაობაზე", ხოლო აპრილში (ხუთი თვის თავზე) მოსკოვში გაფორმდა ოთხმხრივი შეთანხმება „ლტოლვილთა და დევნილთა ნებაყოფლობითი დაბრუნების თაობაზე". 14 მაისს ხელი მოეწერა "შეთანხმებას ცეცხლის შეწყვეტისა და ძალების დაშორიშორების შესახებ". ამ ჩამონათვალს იმის საჩვენებლად გთავაზობთ, რომ ექვს თვეში შესაძლებელი გახდა შეთანხმება მთელ რიგ სტრატეგიული მნიშვნელობის საკითხებზე. ჟენევის დღევანდელი მოლაპარაკებების ეფექტურობა არსებითად შორსაა 1994 წლის მოლაპარაკებების ეფექტურობისგან.
ახალი ჟენევა
ჟენევის ახალი მოლაპარაკებების პირველი რაუნდი ჩატარდა 2008 წლის 15 ოქტომბერს, საქართველო-რუსეთის აგვისტოს ომიდან ორი თვის შემდეგ. ფორმატის ფარგლებში ორი ჯგუფი მუშაობს: პირველი განიხილავს უსაფრთხოებისა და სტაბილურობის თემას აფხაზეთისა და სამხრეთ ოსეთის ტერიტორიებზე, მეორე ჯგუფი კი კი ჰუმანიტარულ საკითხებზე მუშაობს. ფორმატის შექმნიდან 13 წლის თავზე, დისკუსიები, ჯერ კიდევ, მონაწილეთა სტატუსის განსაზღვრას ეხება. რათა მოლაპარაკებები არ ჩაშლილიყო, გადაწყდა, რომ არ განსაზღვრულიყო მოლაპარაკებების მხარეები. ქართული პოზიციის პრიზმიდან მომლაპარაკებელთა შემადგენლობა ასე გამოიყურება: დისკუსიებში მონაწილეობს ორი მხარე - საქართველო და რუსეთი; აფხაზური და სამხრეთ ოსური მხარეები წარმოდგენილნი არიან როგორც ქართულ, ასევე რუსულ ჯგუფებში (თბილისს ჟენევაში ჩაყავს აფხაზეთის ავტონომიური რესპუბლიკისა და დევნილობაში მყოფი სამხრეთ ოსეთის დროებითი ადმინისტრაციის წარმომადგენლები). საქართველოსთვის ჟენევის მოლაპარაკებები წარმოადგენს საქართველო-რუსეთის კონფლიქტის მოგვარების პლატფორმას. რუსეთი თავს არ მიიჩნევს კონფლიქტის მხარედ - იგი ცნობს მხოლოდ ქართულ-აფხაზურ და ქართულ-ოსურ კონფლიქტებს. აფხაზური და ოსური მხარეები ხედავენ თავიანთ კონფლიქტებს მხოლოდ ქართულ მხარესთან, ხოლო რუსეთს საკუთარი უსაფრთხოების გარანტად აღიქვამენ.
განმარტებების ასეთი შეუსაბამობა ართულებს მოლაპარაკებებს, ამიტომ ჟენევის მოლაპარაკებების პრაქტიკაში დადგენილია ნეიტრალური სახელები - მონაწილეები თბილისიდან, სოხუმიდან, ცხინვალიდან, მოსკოვიდან (ანუ კონფლიქტში მონაწილე მხარეების პოლიტიკური ცენტრების წარმომადგენლები). შეერთებული შტატები და თანათავმჯდომარეები (გაერო, ეუთო, ევროკავშირი), რომლებიც ასევე მონაწილეობენ დისკუსიებში, ცდილობენ თავიანთ განცხადებებსა და რიტორიკაში არ მოაქციონ კონფლიქტები ჩარჩოებში, რის გამოც, როგორც პლატფორმას აქვს ბუნდოვანი სახელი, ისე მისი იშვიათი გადაწყვეტილებებიც ფართო ინტერპრეტაციის საშუალებას იძლევა. 2008 წლის ოქტომბრიდან 2021 წლის მარტამდე სულ მოლაპარაკებების 52 რაუნდი გაიმართა. მთელი ამ ხნის განმავლობაში, ერთი ხელმოწერილი დოკუმენტიც არ მიღებულა. ძალის გამოუყენებლობის შესახებ ნახევარგვერდიან ტექსტზე მუშაობა უკვე მე–13 წელია მიმდინარეობს. ეს ტექსტი მიღებული უნდა იქნას მოლაპარაკებების პროცესის ყველა მონაწილის მიერ საერთო პლენარულ სხდომაზე, რომელიც ჯერ არ ჩატარებულა. ამ წლების განმავლობაში მხარეები ვერ შეთანხმდნენ დეტალებზე - თუ ვის და რა სტატუსით შეუძლია ხელი მოაწეროს დოკუმენტს.
პირველ წლებში (2008 – 2012) მოლაპარაკებების პროცესი დაძაბული იყო. დისკუსიები მიმდინარეობდა მწვავე პოლიტიკური კონტექსტის ფონზე. საკითხები განიხილებოდა მკვეთრი და კატეგორიული ტონით. 2012 წელს, საქართველოში ხელისუფლების შეცვლის შემდეგ, ჟენევის დისკუსიებისთვის მეორე სუნთქვა გაიხსნა. გამოჩნდა დინამიკა, დაიწყო აქტიური მუშაობა ძალის გამოუყენებლობის შესახებ დოკუმენტის ტექსტზე. გაუმჯობესდა სამუშაო კონსტრუქციული პროცესი. თუმცა 2016 წელს, კოალიცია "ქართული ოცნების" დაშლის შემდეგ, ჟენევის დისკუსიებმა მდორე ხასიათი შეიძინა. ძალის გამოუყენებლობის შესახებ ტექსტი ვერ შეიქმნა, მიუხედავად იმისა, რომ 2009 წლის სექტემბერში მხარეები შეთანხმდნენ, რომ მოამზადებდნენ მას. 2016 წლის ბოლოსთვის მხარეები ტექსტის საბოლოო ფორმულირებას მიუახლოვდნენ, თუმცა 2017 წლის დასარულისთვის ნათელი გახდა, რომ მხარეები სანუკვარი ტექსტის შეთანხმებას ვერ მოახერხებდნენ, რუსეთისა და საქართველოს ურთიერთგამომრიცხავი პოზიციების გამო. 2018 წლის მარტში, ჟენევის კონსულტაციების 43-ე რაუნდზე, მოლაპარაკებების ფორმატის თანათავმჯდომარეების მოლოდინის საწინააღმდეგოდ, მხარეებმა ვერ მიიღეს კონსესუსზე და კომპრომისზე დაფუძნებული ერთობლივი ტექსტი ძალის არგამოყენების შესახებ. დღეს ეს ტექსტი იმავე ემბრიონულ მდგომარეობაშია, როგორიც იყო 2012 წელს.
საჭიროა თუ არა ჟენევის მოლაპარაკებები?
დროდადრო მსგავსი კითხვა ისმის სხვადასხვა აქტორების მხრიდან. მე ვფიქრობ, რომ მიუხედავად პროცესის მდორედ მიმდინარეობისა, სულ არაფრის ქონას, ჯობს ასეთი "ჟენევა" მაინც გვქონდეს. ეს არის სარკე, რომელიც ჩვენს სახეს გვაჩვენებს. თუ ეს სარკე უსიამოვნო სურათს იძლევა, ამაში ბრალი არა სარკეს, არამედ ჩვენ მიგვიძღვის. ჟენევის გარეშე ძნელი იქნებოდა იმის დადგენა, თუ სად ვართ. აშკარაა, რომ ჩიხში ვართ. რომ არა ჟენევის დისკუსიები, ვიტყოდით, რომ შედეგს ვერ მივაღწიეთ, რადგან არ არსებობს შესაბამისი ფორმატი. აი, არსებობს ფორმატი, მაგრამ შედეგი მაინც არ დგება. უფრო დეტალურად იმის თაობაზე, თუ რა პოტენციალი აქვს ჟენევის მოლაპარაკებებს და რისი გაკეთება შეიძლებოდა და, ჯერ კიდევ, შეიძლება მის ფარგლებში, შეგიძლიათ იხილოთ ჩემს წიგნში "ხედვა. კონფლიქტები საქართველოში 2012-2016".
რა მოგვცა ჟენევის დისკუსიებმა?
მიუხედავად გაჭიანურებული ხასიათისა, ჟენევის ფორმატს უცილობლად აქვს დადებითი მხარეებიც. მის ფარგლებში შეიქმნა ინციდენტების პრევენციისა და მათზე რეაგირების მექანიზმი (IPRM) - მასში მონაწილეობენ ადგილობრივი ხელისუფლებისა და საერთაშორისო ორგანიზაციების წარმომადგენლები. ეს უსაფრთხოების ფორმატია ლოკალურ დონეზე. IPRM– ის წყალობით, ბოლო 13 წლის განმავლობაში პირობითი მშვიდობა შენარჩუნებულია და შეუქცევადი ხასიათის პროვოკაციებს ადგილი არ ქონია. IPRM მუშაობს ორივე (აფხაზური და სამხრეთ ოსური) მხარის მიმართულებით. მიღწეულია შეთანხმება, რომ შეხვედრები რეგულარულად ტარდებოდეს გალში და ერგნეთში. დღეს გალის შეხვედრები დროებით შეჩერებულია, ერგნეთის შეხვედრები კი რეგულარულად ტარდება.
ლტოლვილები და რეზოლუცია
კონფლიქტის მოგვარების ერთ-ერთი ყველაზე მნიშვნელოვანი მხარეა აფხაზეთიდან და სამხრეთ ოსეთიდან დევნილთა და იძულებით გადაადგილებულ პირთა ბედი. მათი ნებაყოფლობითი, უსაფრთხო და სამშობლოში ღირსეული დაბრუნების უფლების რეალიზაცია ქართული მხარის დღის წესრიგის განუყოფელი ნაწილია. ჟენევის მოლაპარაკებების სამი მთავარი თემიდან იძულებით გადაადგილებულ პირთა დაბრუნება ერთ–ერთი მნიშვნელოვანი საკითხია, ძალის არგამოყენებისა და უსაფრთხოების საერთაშორისო მექანიზმების შემუშავების საკითხებთან ერთად. სამწუხაროდ, ბოლო რამდენიმე წლის განმავლობაში ჟენევაში ჰუმანიტარულ საკითხებზე დისკუსიები პარალიზებულია. ეს დაკავშირებულია გაეროს გენერალური ასამბლეის რეზოლუციასთან „დევნილთა დაბრუნების შესახებ, რომლებმაც დატოვეს აფხაზეთისა და სამხრეთ ოსეთის ტერიტორიები". ამ რეზოლუციას საქართველო ყოველი წლის ივნისში გაეროს გენერალურ ასამბლეას წარუდგენს განსახილველად. ახლახანს, 2021 წლის 16 ივნისს, გენერალურმა ასამბლეამ მორიგ ჯერზე მიიღო საქართველოს მიერ ინიცირებული რეზოლუცია. ეს მოვლენა ყოველთვის იწვევს ემოციების მოზღვავებას ჟენევის მოედანზე. როგორც კი დევნილების დაბრუნების თემის განხილვა იწყება, აფხაზი, ოსი და რუსი მონაწილეები ტოვებენ შეხვედრის ოთახს. შესაბამისად, ჟენევაში ეს მნიშვნელოვანი თემა არსებითი განხილვების მიღმა რჩება. დღეს ჟენევის მოლაპარაკებები ერთადერთი ფორმატია, რომელზეც მუდმივ საცხოვრებელ ადგილებში დევნილთა დაბრუნების საკითხები ფორმალურად მაინც დგება. ჟენევა არის ზუსტად ის ფორუმი, სადაც საკითხი უნდა განიხილებოდეს პრაქტიკულ ჭრილში (სწორედ ჟენევის ფორმატს მიმართავს გაეროს გენერალური ასამბლეის რეზოლუცია რეკომენდაციით, იზრუნოს ლტოლვილთა დაბრუნების და პროცესის განხორციელების პრაქტიკულ ასპექტებზე).
არ სურთ რა, რომ ჟენევაში განიხილებოდეს დევნილთა დაბრუნების საკითხები, რუს, აფხაზ და ოს მონაწილეებს არგუმენტად მოჰყავთ, რომ ეს რეზოლუცია ყოველწლიურად ისედაც გამოდის განსახილველად გაეროს გენერალურ ასამბლეაზე. მათი აზრით, ან უნდა მოიხსნას ეს საკითხი გენერალური ასამბლეის დღის წესრიგიდან, ან ცხინვალისა და სოხუმის წარმომადგენლები უნდა იყვნენ მიწვეულნი გენერალური ასამბლეის სხდომებზე, ან საერთოდ არ უნდა განიხილებოდეს ეს საკითხი ჟენევაში. შეიქმნა ჩიხური ვითარება, საიდანაც გამოსავლის მოძებნა მხოლოდ ქართული მხარის ინტერესებშია.
მომავლის პროგნოზები
რა მოხდება მას შემდეგ, რაც ჟენევის დღის წესრიგი საბოლოოდ დადგინდება, შემდეგ კი ამოიწურება? არსებობს ორი ვარიანტი: ფორმატი ან შეწყვეტს არსებობას, ან ის გადავა სხვა საკითხების განხილვაზე, რომელთა განხილვასაც ახლა, აზრი არ აქვს. მეტად სავარაუდოა მეორე ვარიანტი. ისტორიაში მსგავსი მაგალითები არსებობს. როდესაც შერეულმა საკონტროლო კომისიამ (შსკ), რომელიც 1992 წელს შეიქმნა ”ქართულ-ოსური კონფლიქტის მშვიდობიანი გზით მოგვარების პრინციპების შესახებ” ფარგლებში, შეასრულა თავისი ამოცანა (უზრუნველყო შეიარაღებული ძალების გაყვანა და უსაფრთხოების დამყარება საომარი მოქმედებების ზონაში), და შემდგომ დაიწყო სამხრეთ ოსეთის სტატუსის განსაზღვრა და გარკვეულ წარმატებებსაც მიაღწია ამ მიმართულებით (2000 წლისთვის მხარეები შეთანხმდნენ შუალედურ ტექსტზე).
რაც შეეხება ჟენევის დისკუსიების ამჟამინდელ მდორე მიმდინარეობას, ჩნდება კითხვა - რამდენ ხანს შეიძლება გაგრძელდეს ეს? როგორც ჩანს, ასეთი შენელებული მდგომარეობა ყველა მხარეს აწყობს. ყველა შეეჩვია გაურკვეველ სტატუსს, და იმის შიშით, რომ რაიმე ქმედება გამოაცოცხლებს ხავსით დაფარულ ფორმატს, არავინ ცდილობს დადგენილი წესრიგის შეცვლას. რაც არ უნდა იყოს, ჟენევის ფორმატი უნდა გაგრძელდეს, ამასთან, არაფერი უშლის ხელს დამატებითი პლატფორმის შექმნას დიალოგისთვის. ამ საკითხში დაბრკოლებას ქმნის საქართველოს შიში. ნებისმიერი გამოთქმული იდეა ხდება დაპირისპირების, და არა განხილვის მიზეზი. ამასობაში, საქართველოს შეუძლია, გადახედოს თავის პოლიტიკას და უფრო თამამად შეასრულოს გადაწყვეტილებები. მსოფლიო გლობალური კონტექსტის გათვალისწინებით, მოსალოდნელია, რომ დასავლური ინსტიტუტები მხარს დაუჭერენ საქართველოს აფხაზურ და სამხრეთ ოსურ მხარეებთან საერთო ენის გამონახვაში.
პაატა ზაქარეიშვილი
Восприятие Женевских дискуссий. Видение из Грузии
Название
Женевские дискуссии по безопасности и стабильности на Южном Кавказе – единственный переговорный формат по урегулированию стоящих перед Грузией нерешенных конфликтов. В них участвуют несколько сторон, каждая из которых по-своему интерпретирует свой статус и статусы других участников. Для Грузии Женевские дискуссии – площадка для решения грузино-российского конфликта. Россия не считает себя стороной конфликта – она признает только грузино-абхазский и грузино-осетинский конфликты. Абхазская и осетинская стороны видят свои конфликты с грузинской стороной, при этом воспринимают Россию как гаранта безопасности. Такое расхождение в определениях затрудняет переговоры, поэтому на практике устоялись нейтральные названия – участники из Тбилиси, Сухуми, Цхинвали, Москвы (то есть представители политических центров сторон, вовлеченных в конфликт). США и сопредседатели (ООН, ОБСЕ, ЕС), которые также участвуют в дискуссиях, стараются в своих заявлениях и риторике не очерчивать рамки конфликтов, поэтому платформа и имеет такое, несколько расплывчатое название.
Предыстория
В грузинском контексте Женевские переговоры, кроме нынешнего, имели в своей истории и другой формат. 30 ноября 1993 года в Женеве был проведен первый раунд переговоров после грузино-абхазского вооруженного противостояния. В то время я был в составе группы по гуманитарным вопросам – мы занимались обменом военнопленных. От итогов переговоров зависела судьба пленных. Переговорщикам удалось договориться – и уже через пару недель, в декабре, мы обменялись военнопленными.
Начатый формат продолжил работу довольно активно. Вскоре появились и другие результаты переговоров. Через месяц (в январе 1994 года) в Женеве подготовили «Коммюнике о втором раунде переговоров между грузинской и абхазской сторонами». В апреле (через пять месяцев) в Москве оформили «Четырехстороннее соглашение о мерах по добровольному возвращению беженцев и перемещенных лиц», а 14 мая подписали «Соглашение о прекращении огня и разъединении сил». Я привожу эти данные, чтобы показать, что за шесть месяцев удалось договориться по целому ряду вопросов. Сегодняшние женевские переговоры далеки от переговоров образца 1994 года.
Новая Женева
Первый раунд новых Женевских дискуссий прошел 15 октября 2008 года, через два месяца после августовской грузино-российской войны. Сейчас в рамках формата работают две группы: одна обсуждает тему безопасности и стабильности в Абхазии и Южной Осетии, другая занимается гуманитарными вопросами. Обсуждение в основном сводится к определению статуса участников. Чтобы не сорвать переговоры, было решено оставить его неопределенным. Сейчас расклад через призму грузинской позиции выглядит следующим образом: в дискуссиях участвуют две стороны – Грузия и Россия; и в грузинской группе, и в российской представлены абхазская и югоосетинская стороны (Тбилиси привозит в Женеву представителей Автономной республики Абхазии и временной администрации Южной Осетии в изгнании). Всего с октября 2008 года по март 2021 года прошло 52 раунда переговоров. За все это время не было достигнуто ни одного подписанного документа. Работа над текстом о неприменении силы идет уже 13-й год. Его должны принять все участники переговорного процесса во время общего пленарного заседания – которое до сих пор не проведено. За 13 лет стороны не смогли согласовать детали – кто может подписать документ и в каком статусе.
Степень активности Женевских дискуссий в разные годы
2008 – 2012 - В эти годы переговорный процесс шел в идеологически напряженном режиме. Дискуссии велись на фоне горячего политического контекста. Страсти были накалены, вопросы обсуждались в резкой и категоричной тональности.
2012 – 2016 - После того, как в 2012 году в Грузии сменилась власть, Женевские дискуссии получили второе дыхание. Появилась динамика, пошла активная работа над текстом документа о неприменение силы. Наладился рабочий конструктивный процесс.
2017 – 2021 - После распада коалиции «Грузинская мечта» в 2016 году Женевские дискуссии приобрели вялотекущее характер. Не было доведено до ума текст о неприменении силы, хотя стороны еще в сентябре 2009 года условились, что подготовят его. К концу 2016 года приблизились к его окончательной форме. К началу 2018 года все труды подготовки соответствующего текста оказались тщетными. К сожалению, в марте 2018 года, на 43 раунде женевских консультаций, вопреки ожиданиям участникам не удалось принять совместный текст о неприменении силы. Сегодня этот текст находится в такой же зародышевое состояние, в которой он был к 2012 году.
Нужны ли Женевские переговоры?
Время от времени разными акторами подобный вопрос поднимается. Несмотря на вялое течение процесса, считаю, все же лучше иметь хоть такую «Женеву», чем никакую. Это зеркало, которое нас отражает. Если оно выдает неприятную картину, виновато не зеркало, а мы. Без Женевы было бы сложно определить, где мы находимся. Сейчас же видно, что мы в тупике. Не будь женевских дискуссий, мы бы говорили – мол, не достигаем результата, потому что нет подходящего формата. Но вот есть формат, а результатов нет. Более детально о том, какой потенциал есть у Женевских переговоров и что можно было бы сделать, я рассказываю в своей книге «Видение. Конфликты в Грузии. 2012-2016»
Что дали Женевские дискуссии?
Несмотря на затянувшийся характер, Женевский формат имеет плюсы. В его рамках был создан Механизм по предотвращению и реагирования на инциденты (МПРИ)– в нем участвуют местные власти и международные организации. Это один из форматов безопасности на локальном уровне. Благодаря МПРИ последние 13 лет сохраняется мир и не происходят серьезные провокаций. МПРИ работает по обоим направлениям – абхазскому и югоосетинскому. Было обговорено, что встречи будут регулярно проходить в Гали и Эргнети. Сегодня гальские встречи приостановлены, эргнетские проходят с грехом пополам.
Беженцы и резолюция
Один из важнейших аспектов разрешения конфлик¬та – судьба беженцев и внутренне перемещенных лиц (ВПЛ) из Абхазии и Южной Осетии. Реализация их права на добровольное, безопасное и достойное возвращение домой – неотъемлемая часть повестки дня грузинской стороны, однако, большей частью это задача будуще¬го. Возвращение внутренне перемещенных лиц – одна из трех основных тем, обсуждаемых на Женевских пе-реговорах, наряду с вопросами неприменения силы и механизмами международной безопасности. К сожалению, обсуждение гуманитарных вопросов в Женеве последние несколько лет заблокировано. Это связано с «Резолюцией о возвращении беженцев, покинувших территории Абхазии и Южной Осетии», которую Грузия в июне каждого года выносит на рассмотрение Генеральной ассамблеи ООН. Недавно, 16 июня 2021 года, Генассамблея в очередной раз приняла резолюцию. Это событие всегда вызывает всплеск эмоций на женевской площадке. Как только начинается обсуждение этой темы, абхазские, осетинские и российские участники покидают зал заседания. Это клю¬чевая тема для грузинской стороны, однако существен¬ных разговоров на эту тему, по сути, не ведется. Сегодня Женевские переговоры – единственный формат, на котором вопрос о возвращении ВПЛ в места их постоянного проживания хотя бы формально поднимается. Женева – как раз тот форум, где вопрос должен обсуждаться в практическом разрезе (именно к Женевским переговорам обращается резолюция Гене¬ральной Ассамблеи ООН с рекомендацией позаботиться о практическом аспекте возвращения беженцев и импле¬ментации процесса). Нежелание обсуждать в Женеве вопрос возвраще¬ния ВПЛ российские, абхазские и осетинские участники аргументируют тем, что данная резолюция и так ежегод¬но выносится на рассмотрение Генеральной Ассамблеи ООН. По их мнению, следует либо снять вопрос с повестки дня Ге¬нассамблеи, либо пригласить представителей Цхинвали и Сухуми на заседания Генассамблеи, либо вовсе не об¬суждать вопрос в Женеве. Сложилась тупиковая ситуация – найти выход из нее в интересах лишь грузинской стороны.
Прогнозы на будущее
Что будет после того, как повестка дня в Женеве будет наконец-то определена и затем исчерпана? Есть два варианта: формат либо прекратит существование, либо переключится на другие вопросы (которые сейчас, по мнению участников, нет смысла обсуждать). Второй вариант вполне вероятен. В истории есть подобные примеры. Когда Смешанная контрольная комиссия (СКК), созданная в 1992 году в рамках «Соглашения о принципах мирного урегулирования грузино-осетинского конфликта» (24 июня 1992 год), выполнила свою задачу (она обеспечивала вывод вооруженных формирований и безопасность в зоне соприкосновения), то приступила к определению статуса Южной Осетии и добилась в этом некоторых успехов (к 2000 году был согласован промежуточный текст). Что касается сегодняшнего вялого течения Женевских дискуссий, то встает вопрос – как долго оно может продолжаться? Похоже, такое подвешенное состояние всех устраивает. Видимо, все свыклись с неопределенным статусом, никто не пытается менять сложившийся уклад, боясь, что любое действие всколыхнет покрывшийся мхом формат. Чтобы то ни было, Женевский формат должен продолжаться, при этом ничего не мешает иметь дополнительную площадку для диалога. Однако тут преграду создают опасения Грузии. Проблема в том, что все внутренние страхи не проговариваются обществом, любая высказанная идея становится поводом для конфронтации, а не для дискуссии. Между тем, Грузия могла бы пересмотреть политику и более смело проводить решения. Учитывая мировой глобальный контекст, можно ожидать, что западные институты поддержат Грузию в желании найти общий язык с абхазской и юго-осетинской сторонами.
Паата Закареишвили
Geneva international discussions – the view from Georgia
By Paata Zakareishvili
The title
Geneva international discussions (GID) on security and stability in the South Caucasus are currently the only multilateral format to address the problem of frozen conflicts in Georgia. GID involves several parties and each of them has a different interpretation of its role and status in the process and that of other participants. Tbilisi claims that it is in conflict only with Russia and views GID as a platform for the two countries to resolve their differences. Russia, for its part, insists that Georgia has conflicts with Abkhazia and South Ossetia and denies that it plays any part in them, trying to present itself as a neutral mediator. Sukhumi and Tskhinvali both see their conflicts with the Georgian side and view Russia as a security guarantor. This divergence of views is a major stumbling block to the negotiations. For this reason, GID participants use neutral names when they meet in Geneva – a participant from Tbilisi, Sukhumi, Tskhinvali and Moscow (i.e. representatives of the political centers of the conflicting parties). GID is co-chaired by USA, UN, OSCE and EU. The co-chairs take part in the discussions, trying to choose the wording of their statements carefully in order to avoid defining the conflicts in clear terms. That is why the platform was deliberately given a somewhat vague title.
The background
In the Georgian context, GID had a different format in the past, unlike the current one. The first round of peace talks in the wake of the Abkhaz-Georgian armed conflict took place in Geneva on 30 November 1993. I was a member of the group responsible for humanitarian issues at the time – our task was to negotiate the exchange of POWs. Many lives depended on the outcome of the talks. The negotiations were successful and a couple of weeks later, in December, Sukhumi and Tbilisi exchanged POWs. This format continued to work quite efficiently. The early success led to more successes down the road. A communiqué was issued in Geneva a month later (in January 1994) reaffirming the commitment of the parties to hold the second round of the Abkhaz-Georgian talks. A four-party agreement was signed in Moscow in April (five months later) on measures to ensure a voluntary return of IDPs and refugees, and an agreement on ceasefire and separation of forces was signed in the Russian capital on 14 May. I recall these events to show that the parties managed to resolve a whole range of issues in just six months. But the current GID is a far cry from the 1994 negotiations.
The new Geneva
The first round of the new Geneva discussions, known as GID at present, took place on 15 October 2008, two months after the end of the August 2008 Russian-Georgian war. Two groups are involved in the current GID format: one deals with security and stability in Abkhazia and South Ossetia, the other is responsible for humanitarian problems. The most contentious issue at the discussions is the status of participants. In order not to undermine the process, the status is deliberately left undefined. Viewed through the prism of Tbilisi, there are only two sides at GID – Russia and Georgia. Interestingly, the Georgian and Russian delegations both include representatives from Abkhazia and South Ossetia (namely, there are officials from the government- in-exile of the Autonomous Republic of Abkhazia and the exiled temporary administration of South Ossetia in the Georgian delegation).
On the whole, 52 rounds of GID were held from October 2008 to March 2021 – not a single agreement was reached in this period. The text of a non-use-of-force agreement, which has been on the table for the last 13 years, has not been agreed yet. The agreement should be approved by all GID participants at a general plenary session – but that session was never convened. Despite 13 years of hard work, the parties are still unable to decide who and in what capacity should sign the document.
The intensity of the Geneva discussions in different periods
2008 – 2012
The negotiations process was ideologically tense in this period. Discussions were held amid the complicated and challenging political context. Tempers flared at the negotiation table and harsh words were exchanged.
2012 – 2016
The change of government in Georgia in 2012 gave GID a new lease of life. The process became more dynamic and constructive, and greater efforts were made towards a non-use-of-force agreement.
2017 – 2021
After the Georgian Dream coalition fell apart in 2016 the Geneva discussions gradually lost momentum. Although the parties pledged as early as in September 2009 to finalize the text of the non-use-of-force agreement, the goal was not achieved. At the end of 2016 the parties seemed to get closer to the final version of the document but even two years later, at the beginning of 2018, there was still no visible progress. Unfortunately, at the 43rd round of GID in March 2018 the parties were again unable to reach the agreement on not using force or threat of force despite prior hopes and expectations. Today the goal is as far from completion as it was in 2012.
Do we need the Geneva discussions?
This question is asked in some quarters every now and then. Despite the lack of progress, I think that this kind of “slow-moving Geneva” is better than no “Geneva” at all. It is a “mirror” that allows us to look at ourselves. If we don’t like what we see, the “mirror” is not at fault – only we are. It would be hard to understand where we are now without “Geneva”. “Geneva” lets us see that we are in a deadlock. If there was no “Geneva”, we would blame the lack of progress on the absence of a suitable format. But we do have the format – we just don’t have the results. My book “The Vision: Conflicts in Georgia, 2012-2016” provides a deeper insight into the potential of the Geneva format and what could be done.
What did we get from the Geneva discussions?
Although the process is rather protracted, GID has some positive aspects. The Incident Prevention and Response Mechanism (IPRM), which requires the engagement of local authorities and international organizations, was created right within this format. It can be seen as one of the instruments of local-level security. It is IPRM that helped ensure peace and stability, and avoid serious provocations, in the last 13 years. IPRM works in two directions – Abkhazian and South Ossetian. Under an initial agreement, IPRM meetings were supposed to take place on a regular basis in Gali and Ergneti. Today, Gali meetings are actually suspended, while meetings in Ergneti are barely held.
The refugees and the resolution
One of the key aspects of the conflict settlement is the problem of refugees and internally displaced persons (IDPs) from Abkhazia and South Ossetia. Their right for safe and dignified return to their homes has always been at the top of the Georgian political agenda. It is clear, however, that the goal can hardly be achieved anytime soon. The repatriation of refugees and IDPs is one of the three major GID themes, along with the commitment to abstain from the use of force or threat of force and international security mechanisms. Regrettably, humanitarian issues have been blocked in GID in recent times. The reason is the UN resolution on the return of Georgian refugees to Abkhazia and South Ossetia that Georgia tables at UN General Assembly every June. The latest resolution was adopted by UNGA on 16 June 2021. Every resolution sets the sparks flying in Geneva. Once the Georgian side raises the topic for discussion, the Abkhazian, Ossetian and Russian representatives walk out in protest. Although it is a central issue for Tbilisi, it is barely discussed today. GID is currently the only format to include, at least formally, the return of refugees in its agenda. GID is the most appropriate forum to discuss practical aspects of the problem (UNGA resolutions make explicit reference to GID with a recommendation to address practical aspects of the return of refugees and implementation of the process). The Abkhazian, Ossetian and Russian participants argue that it makes no sense to discuss the issue in Geneva, as long as UN adopts a respective resolution every year. In their opinion, either the return of refugees should be excluded from UNGA agenda or Sukhumi and Tskhinvali representatives should be invited to UN or the issue should not be discussed in Geneva at all. So the negotiations seem to have reached an impasse and it is only in the Georgian side’s interest to find a way out.
Projections for the future
What will happen after GID agenda is finally agreed and eventually fulfilled? There are two possible outcomes: the format will be either disbanded or reconfigured to deal with other issues (which the participants consider unworthy to debate at present). The second projection seems quite plausible. History knows a few such precedents. After the Joint Control Commission (JCC) created in 1992 under the agreement on the principles of peaceful settlement of the Georgian-Ossetian conflict (24 June 1992) exhausted its mission (to ensure the separation of forces and security in the conflict zone), it took on a new task – to define the status of South Ossetia – and even made some success (an interim document was agreed in 2000).
As to the current “lame” GID format, the question is how long it could continue? The process is apparently in limbo but no one seems much concerned. All participants seem to have got used to the uncertain status-quo and have little appetite for change, being afraid that any movement can stir up the “stagnant pool”. Anyway, the GID format should go on. However, it does not rule out the possibility of creating an additional platform for dialogue to complement, not substitute for, the current one. However, the Georgian side’s worries make it hard to achieve. The problem is that the Georgian public is reluctant to talk about their inner fears openly. Any new idea triggers tensions and confrontation, not discussion. But Tbilisi could rethink its policy and make bolder decisions. In the current global context, western institutions may well support any Georgian initiative to mend fences with Sukhumi and Tskhinvali.
მასალის გამოყენების პირობები